Jeśli Rejestr Urbanistyczny ma faktycznie zawierać kompletne informacje z całej Polski, to musi umożliwiać automatyczne przekazywanie danych.
Do 30 listopada gminy muszą wprowadzić do Rejestru Urbanistycznego obowiązujące plany miejscowe. W dobie cyfryzacji, szybkiego Internetu i AI pracownicy gmin muszą jednak wszystko wpisywać ręcznie. Plan po planie. Jest to co najmniej niezrozumiałe, a gdy poświęciłem sprawie więcej czasu, zacząłem wręcz oceniać to jako działanie destrukcyjne.
• Każdy sobie rzepkę skrobie
Sam pomysł Rejestru Urbanistycznego jest słuszny i popieram ideę jednego miejsca z danymi. To mityczne jedno miejsce, w którym można sprawdzić plany, uchwały, a w przyszłości także decyzje, jest czymś, na co branża czekała latami. Niestety, jego powstanie to dopiero początek tej długiej i wyboistej drogi. Rejestr trzeba jak najszybciej zapełnić kolejnymi danymi, a potem utrzymać w aktualności. W zasadzie nic prostszego. Tyle że obecnie realizuje się to tysiącami – dosłownie – rąk urzędników w samorządach.
Zmiany w Rejestrze mogą być obecnie wprowadzane jedynie przez pracownika urzędu, który loguje się za pomocą profilu zaufanego i dla każdego planu przechodzi tę samą ścieżkę. Musi przygotować komplet informacji opisowych, zakres przestrzenny i układ współrzędnych, usunąć z pliku GML podpis przewodniczącego rady, przepisać wszystko do pól formularzy. Wgrywa szkic, przeprowadza walidację, sprawdza wszystko pod względem merytorycznym i dopiero wtedy publikuje. Jeśli coś się nie zgadza – a przy starszych planach zdarza się to często, choćby z powodu granic, które mogą nie mieć identycznej liczby punktów wspólnych – zaczyna się szukanie przyczyny.
Opisany proces nie jest ani wydajny, ani optymalny, ani nawet tani. Najbardziej boli jednak fakt, że wszystkie te dane są już odpowiednio przygotowane. Gminy trzymają plany w systemach informatycznych, często w plikach GML przygotowanych dokładnie według wymagań ministerstwa. Zamiast zapewnić bezobsługowy, płynny strumień przekazywania informacji, urzędnik bierze dane cyfrowe i ręcznie przenosi je do innego systemu, który też jest cyfrowy. Potrzeba tutaj rozwiązania, które da same plusy i w tej historii jest to realne.
• Czym właściwie jest API
Odpowiedzią na opisany wyżej problem, swoisty błąd „by design” RU, jest właśnie API, czyli interfejs programistyczny do komunikacji. Upraszczając, to umówiony sposób, w jaki dwa programy rozmawiają ze sobą bez pośrednictwa człowieka. Jeden wysyła dane w określonym formacie, drugi je przyjmuje, sprawdza i odsyła odpowiedź. Lubię porównanie z gniazdkiem elektrycznym. Kabel już mamy, bo gmina ma dane, a rejestr – funkcje do ich przyjęcia. Brakuje definicji wtyczki i gniazdka, żeby ten kabel czymś zakończyć i wpiąć się w działającą infrastrukturę.
Nie ma w tym nic egzotycznego – tak od lat współpracują systemy EZD, programy podatkowe i dziedzinowe różnych producentów, tak działa wiele rejestrów państwowych. Nikt przecież nie oczekuje, że księgowa będzie przepisywać dane z jednego programu do drugiego.
• Czas to nasz wróg
Według danych GUS opracowanych przez prof. Przemysława Śleszyńskiego z IGiPZ PAN, na koniec 2021 roku w Polsce było około 60 tys. obowiązujących planów miejscowych (źródło). Przyjmując bardzo ostrożnie, że co roku przybywa ich około tysiąca, na dziś powinniśmy spodziewać się co najmniej 65 tys. MPZP. W rejestrze jest na razie ok. 4,7 tys. (stan na koniec października). Zostało więc ponad 90% pracy i niespełna miesiąc do oficjalnego terminu.
Spróbujmy to policzyć. Najpierw zastanówmy się, ile trwa wprowadzenie jednego planu. Przyjmijmy ostrożnie, że ponad pół godziny. Gdy zsumować kroki z materiałów i prezentacji ministerstwa, wychodzi raczej godzina – i to przy założeniu, że nie wystąpią problemy, np. przeoczone nakładanie granicy z poprzednim planem. Nawet przy tak ostrożnym założeniu mówimy jednak o kilkudziesięciu tysiącach godzin pracy urzędników w skali kraju. Po przeliczeniu na pensje to kilka milionów złotych, wydanych tylko po to, żeby do rejestru w sposób manualny trafiły plany, które już obowiązują. A przecież trzeba jeszcze uwzględnić nowe plany, procedury planistyczne, decyzje, wnioski itd., które w kolejnych latach będą trafiać do rejestru. Samych decyzji wydaje się dziesiątki tysięcy rocznie. Kto i dlaczego zdecydował, że te koszty nie są w żaden sposób brane pod uwagę?
Średnia nie pokazuje, jak nierówno się to rozłoży. Typowa gmina może mieć kilka albo kilkanaście planów, więc pracownik spędzi nad tym dzień czy dwa. Ale np. Gdańsk ma niemal 800 obowiązujących planów, Wrocław niemal 600, a Warszawa ponad 400. Tam możemy liczyć czas w miesiącach pracy na pełen etat. Słyszałem głosy o tym, że już do gmin zgłaszają się firmy, które na zasadzie outsourcingu mają wprowadzać ręcznie dane do rejestru urbanistycznego w imieniu gmin. Nie wiem, czy taki był cel MRiT.
• Czy API oznacza ubezwłasnowolnienie samorządów i rządy firm informatycznych?
Podczas wielu rozmów z naszymi klientami na temat API pojawiały się również pytania dotyczące kontroli nad wprowadzanymi informacjami. Póki co odpowiedzialność spoczywa na urzędniku, dlatego słusznie pojawiają się pytania, czy wprowadzenie API mogłoby prowadzić do niezamierzonych błędów. Czy dane mogą trafić do RU bez wiedzy urzędu? W mojej ocenie to w ogóle nie jest problem.
System gminy posiada już i przygotowuje treść: dane planu, plik GML, dokumenty do repozytorium. Jednym z ostrożniejszych wariantów mogłoby być rozwiązanie, w którym przez API wszystko trafia do rejestru jako szkic, a urzędnik od razu widzi wynik walidacji. Potem przegląda szkic i sam klika „publikuj” – dokładnie tak jak dziś. Automatyzujemy przepisywanie i wgrywanie, a nie decyzję o publikacji.
• Ile kosztowałoby API?
Do tej pory nie możemy uzyskać żadnych konkretów w zakresie rozwiązania problemu ręcznego zasilania. Wysłałem swoje uwagi 2 lipca, niestety do tej pory nie otrzymałem żadnej odpowiedzi. Nie wiem niestety, czy chodzi o brak wiedzy, brak wizji, brak wyobraźni czy brak pieniędzy. Mogę pokusić się o drobny komentarz w ostatniej kwestii.
Zaznaczę, że nie znam rejestru od strony technicznej. Został on niedawno stworzony dla MRiT w ramach prac własnych COI, co pozwala przypuszczać, że mamy do czynienia ze stosunkowo nowoczesnym szkieletem i standardowymi rozwiązaniami.
Jako firma, która od lat tworzy oprogramowanie dla samorządów, pozwoliliśmy sobie nieco pofantazjować i oszacować koszt dodania modułu komunikacyjnego do systemu takiego jak RU. W zależności od przyjętego podejścia i poziomu zaawansowania zaryzykowałbym stwierdzenie, że koszt wytworzenia API to od ok. 100 tys. zł za wersję podstawową do ok. 0,5 mln zł za wersję dość rozbudowaną – z pakietem zabezpieczeń i scenariuszy.
Zacznijmy od tego, że przecież większość funkcji już w rejestrze jest: przyjmowanie plików, walidacja, publikacja itd. Są schowane za interfejsem www przeznaczonym dla pracowników urzędów. Trzeba je tylko w odpowiedni sposób udostępnić programom. Jest prawdopodobne, że strona rejestru korzysta już z wewnętrznego API, bo w nowoczesnych systemach to standard, więc roboty może być jeszcze mniej.
Oceniam, że najwięcej pracy wymagałyby dwie kwestie. Logowanie maszynowe zamiast ePUAP, np. certyfikatem albo innym zestawem parametrów przekazywanych gminie. Druga to obowiązkowe zabezpieczenia przed masowym zepsuciem danych, czyli limity, środowisko testowe, możliwość wycofania całej paczki i dziennik operacji. Oczywiście wraz z porządną dokumentacją dla dostawców. Wracając do kosztów, zwracam uwagę, że nawet górna granica mojego szacunku to niewielka część kosztu samego jednorazowego przepisania planów. A API pracuje potem przy każdej kolejnej zmianie na rzecz urzędników oraz właściciela rejestru.
• Co dalej
Cyfryzacja z natury powinna odciążać urzędników, a nie dokładać im pracy polegającej na przepisywaniu treści z jednego pola do drugiego. Jesteśmy w takim momencie reformy, że referaty planowania mają na głowie uchwalenie POG albo dopiero co udało im się z tym uporać, a od 1 lipca otrzymały narzędzie do ręcznego wprowadzania, instrukcję, konferencję i termin do dotrzymania.
Ministerstwo zapowiada, że opinie gmin na ten temat zamierza zebrać w ankiecie. Zachęcam w takim razie przedstawicieli samorządów, aby jako najważniejszy punkt obowiązkowo wpisać tam postulat API, najlepiej z własnymi liczbami: ile planów, ile godzin, ile osób.
Minęły cztery miesiące od udostępnienia rejestru. Według oficjalnych terminów został miesiąc. Zaczynam tracić nadzieję, że sposób zasilania rejestru został w ogóle przemyślany na etapie projektowania reformy. Bo jeśli był, a nikt nie wykonał powyższych obliczeń ani nie rozeznał rynku pod kątem kosztów utworzenia API, to trudno nie odnieść wrażenia, że mamy do czynienia z obstrukcją, a może wręcz z dywersją.
Zbigniew Malinowski, Geo-System Sp. z o.o.